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十八大以来，围绕推动新型城镇化作出了一系列重大决策部署。2013年召开第一次中央城镇化工作会议，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》颁布实施。过去这十年新型城镇化发展成为构建新发展格局的重要内容，一个标志性的阶段是：中国城镇化率在2012年左右达到50%，中国进入城市型社会，此为中国历史之未有。

新型城镇化从多个方面释放了经济发展的新动能。比如，城镇化改变了劳动人口结构。从总的数量来讲，中国15-64岁的劳动适龄人口在2013年就达到顶峰。但从城乡分布来看，在城镇化发展的带动下，农村劳动者持续下降，城镇劳动者持续上升。也就在这一年，农村劳动者的占比下降第一次达到50%以下，而城镇劳动者占比超过了50%。经过将近十年的发展，城镇劳动者占比超过60%，而农村劳动者占比低于40%。城镇劳动几乎全部投入到生产率较高的二、三产业，2013年左右测算表明，农业劳动生产率只有二、三产业的劳动生产率的30%不到。这样，城镇化通过改变劳动人口结构促进了经济增长。

又如，城镇化显著增加了资本存量。城镇化推进过程，城镇资本存量快速累积。2012年到2021年，中国城镇化率由53.1%上升到64.7%，1.8亿左右农村人口进城成为城镇常住人口。这带来了各类住房投资建设的激增，直接形成了对交通、通信、供电、供水、供气、环保、公共设施等城镇基础设施的需求，扩大了对教育、卫生、文体娱等城镇公共服务的新增供给。根据中国宏观经济研究院的研究，在其他因素不变的前提下，城镇化率每提升1个百分点，将带动该经济体的人均资本存量增加1.3%-1.9%。

再有，城镇化促进形成了新的地理空间。最为突出的就是，城市群与都市圈建设成效显著，“19+2”城市群布局总体确立。全国铁路网对20万人口以上城市覆盖率达到99.1%，城市群都市圈多层次轨道交通网和高速公路网建设、综合交通枢纽多层级一体化发展持续推进。京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展取得重大进展，成渝地区发展驶入快车道，长江中游、北部湾、关中平原等城市群集聚能力稳步增强。近年来，都市圈与城市群培育并列，受到越来越多的重视，全国正在发展的都市圈有30多个。城市群都市圈带来规模经济效应、结构升级效应、技术扩散效应、风险吸收效应等等，体现在经济增长成效之中。19个城市群以1/4的国土面积承载了75%以上的城镇人口，贡献了80%以上的国内生产总值。

总的来说，过去十年，新型城镇化通过改变劳动人口结构、增加资本存量、促进形成新的地理空间等方面，从不同方向以不同的方式推动了经济发展。这些影响是深刻和长远的。展望未来，我们要看到城镇化已有格局的特征，并预判新的变化，根据这些变化制定相应策略。

比如，以进城农民工为重点开展新市民成长计划。这方面可做的工作很多，目标就是进一步提升劳动者的人力资本。应加大培训力度，增加政府对职工培训的经费投入，并统筹职工培训经费的使用，使之用于农民工。财政要支持开发一批通用性培训课程，加强对农民工职业资格认定，把农民工的多种技能纳入到“新八级工”体系中，鼓励农民工考证，以增加职场谈判筹码。针对机器换人带来的就业挑战，以及制造业人才结构性短缺的问题，有针对性地实施培训计划，提升人力资本。降低农民工教育、生育、养育“三育”成本。如直接提高农民工孩子上大学的补助，增加公办学位供给。将持有居住证，但因公办学校学位资源不足而到民办学校就读的随迁子女学生纳入，由政府购买学位对象范围予以重点落实等等。

再有，对存量资源或资产实施新模式开发。中国城镇化率60%往上的区间，人均资本存量仍在增长，特别是一些数字化新基建带来强劲的结构性增长。但需要看到有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有多方面重要意义。国家有关部门明确支持推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。要因地制宜积极探索污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发等等。

我们在最近的一个研究中提出，政府相关部门可考虑对符合条件且主动申请的农民工发放租房券，农民工家庭在与房屋产权人签订租赁合同后，可通过租房券直接抵房屋租金，房屋产权人则凭租房券到政府指定机构兑换现金。这种货币化补贴政策，给予低收入家庭自由选择住房的权利，允许住户根据自己的意愿选择不同房租水平的住房。此举最大的意义是可以降低农民工居住支出在总消费中的占比，同时还有利于缓解政府建房压力，盘活存量房。

还有，加强城市群都市圈的新空间培育。对这类城市群都市圈，在其规划之后就要非常重视内涵式的培育发展，需要聚焦产业、交通、市场、生态、民生等方面，将都市圈做实做强做优。在产业协同方面，要促进城市间优势互补、合理分工。在交通联结方面，重点是建设现代基础设施网络体系。在统一市场建设方面，要促进资源要素高效自由流动。在生态环境共保联治方面，重点是建设有机连通的生态网络。在民生改善方面，要推动公共服务互利共惠，深化政务服务联通互认等等。城市群都市圈的新空间培育，还有一项重要内容就是着力培育中小城市、县城、小城镇、小市镇等，力求做到各类主体美美与共，支撑高质量的区域空间发展。

当然还有其他一系列诸如此类的新计划、新模式、新政策，就不一一列举。这些新计划、新模式、新政策既沿袭一部分原有路径，但更多还要靠创新突破。这是未来城镇化发展进程中的机遇与挑战。

关键词： 经济发展